人民日报整版刊文：西方政治运行面临选人用人难题

编者：对任何一个国家来说，选择合适的领导人和政府官员都意义重大。能力强、孚众望的领导人和政府官员是国家平稳有序发展的保障。对此，不同国家设计了自己的人事选任制度。西方国家一向标榜其竞选制度、权力制衡机制高明有效，但在选人用人上却常常可以看到一些乱象，比如没有治理经验的人被任命为政府官员，被提名的官员无法获得国会通过，甚至滋生权钱交易。本期观察版约请学者对西方政治运行中选人用人问题进行探讨。

党派利益下的任命之争
李文
选择什么样的人担任政府官员，对一个国家来说至关重要。西方国家一向标榜其三权分立体制能够实现权力制衡，从而形成高效廉洁政府。但是，考察许多西方国家国内的政治运行，会发现事实并非如此。以美国为例，从其联邦政府选人用人方面就可以看出不少乱象和弊端。
分赃模式难以改变
在美国联邦政府职员中，有通过公务员考试选拔程序得到录用和提拔的，也有由总统、副总统及其下属的部门首长提名任命的，后者被称为政治任命公职人员。美国政治任命公职人员制度与其建国初期形成的政党分赃制关系密切。政党分赃制是指新总统有权把政府机构中的职位分配给本党以及在竞选中为自己出过力的人员与亲信。 1800年，杰斐逊就任总统，大批任用民主共和党人，以取代联邦党人所担任的职务，开了政党分赃制之先河。1829年总统杰克逊就职后在联邦政府实行官职轮换制，使政党分赃制得以确立。由于这一制度存在很多问题，1883年以后，美国国会通过彭德尔顿法案等多项立法，确立管理联邦政府官员的竞争考试和功绩制、职务常任以及政治中立等原则，政党分赃制转变为政治任命公职人员制。
改变后的制度与原来相比最大区别在于，由总统和政党委任的官员在规模上受到很大限制，对候选人的审核更加严格。如今，美国联邦政府有近4000个政治任命公职人员，其中约1200个高级职位需要得到参议院批准通过。虽然人数不多，但涵盖了联邦政府中最重要、最关键的职位，其中包括白宫顾问、幕僚长、新闻发言人以及各部部长、副部长、各独立机构负责人、驻外大使等。
从数量上看，政党分赃模式不那么明显了。但在这些关键政府官员的委任过程中，党同伐异、裙带关系并没有发生实质性变化。 比如，在小布什的两个任期内，总统任命的政府工作人员多达7000人。奥巴马上台后这些人几乎全部离任。川普当选美国总统后，拿出了相当多的政府高官职位实行公开招聘，应该说这是一个很大的改变。但他当时对内阁成员的提名依旧没有跳出政党分赃模式的窠臼：国务卿是埃克森美孚公司的前董事长，白宫“大管家”即白宫办公厅主任是洛克希德?马丁公司的前董事长，能源部部长是雷神公司的前董事长，财政部部长为摩根士丹利公司的前董事长，等等。不难发现，这些人几乎都是川普的商业伙伴或盟友。
权钱交易本色显现
美国政府官员任用难以摆脱政党分赃模式，主要是因为执政的党必然要选用自己的人，这是两党竞争的结果。新任总统只有通过他所任命的官员有效控制国家行政体系，方能在执政过程中落实本党意志。封官许愿是两党吸引支持力量的重要手段。一些人之所以在竞选中尽心尽力，就是希望赢得选举后自己能在新政府中谋取重要职位。
权钱交易是西方选举政治的本色，而为富人服务也是资本主义制度的本质。在美国，选举政治实际上是金钱政治，选举不仅是候选人政策取向的较量，更是金钱的较量。 握有雄厚资金的利益集团、捐款人与政治候选人之间事实上已经形成一种特殊的债权债务关系。前者通过发动竞选捐款和其他方式帮助后者竞选，后者执政后则须通过政策制定、政府拨款以及封官赏爵等方式予以报偿。据公共廉政中心2011年报告，奥巴马的主要捐助人中，有近200人在政府中获得了令人眼红的职位。
美国政府在向全社会公开招聘低级文官时，也宣称对退伍军人、妇女、黑人和其他少数族裔等群体进行照顾，但那些掌握重要权力的政策制定者或对政府决策有直接影响的官员，其任用权却始终牢牢掌握在总统及其幕僚手中。国会议员、政府高官都是有钱人的代表，保证了国家权力掌控在商界巨贾、资本大鳄手中。比如，川普自称代表美国中下阶层的利益，在竞选中也时常抨击华尔街金融巨头，但新政府中的两大重要职务——财政部长和商务部长，均由华尔街大亨担任。
执政能力受到损害
在这种政党分赃模式下，高效廉洁的行政体系实际上很难建立起来。美国宪法赋予总统组建政府团队的权力，同时又赋予参议院同意或否决总统任命的权力。由于总统提名的职位大多至关重要，因此在参议院举行就职听证时，总统提名人往往会受到非执政党议员广泛而严格的询问。总统提名的一些高官可能被国会再三拖延甚至否决，这客观上对政府执政能力造成损害。
在党派陷入否决政治的情况下，候任官员能否得到任用的首要标准不是素质和能力，而是政治立场以及与总统和其他政要之间的关系。而且，政府高官会随总统变化而无规律变化，无法保证政策的稳定性和连续性，每一次选举后便发生一次人事大变更，高级官员们也无从积累经验，一定程度上影响了政府工作的严肃性与权威性。
这种体制更严重的弊端在于滋生腐败。西方政治学界长期自诩多党轮流执政可以互相制约，防止权力滥用和权力腐败。但从政府官员的委任上可以看出，权钱交易现象相当严重，而且被合法化，这种三权分立模式本身并不能消除制度性腐败。 如美国总统对驻外大使的任命一般遵循70∶30的潜规则，即约70%的大使从职业外交官中挑选，另有约30%属于利益回报性质的政治任命。但自奥巴马第二任期以来，后者的比例已高达57%。
当权者倾向于任用左右逢源、能够摆平各方关系的密友和亲信，而这些人更易出现贪腐问题。比如，美国前国防部长拉姆斯菲尔德便利用其与小布什总统的亲密关系，从所持有的医药股份中大量获益。在政党分赃模式下，避免资本集团与国家权力之间的利益交换，选出高效廉洁的政府，恐怕是一个无解的难题。
（作者为中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

府会相斗经常上演 制衡机制制约治理能力
孙莹
由于美国参议院未能通过联邦政府临时拨款法案，联邦政府非核心部门不久前曾被迫关门。这是美国联邦政府2013年10月以来再次关门。政府停摆暴露出美国民主制度出现了问题，国家治理能力下降，也说明政治分化正在加剧。
美国政府研究中心主任迪欧尼在接受媒体采访时说，美国现在比以往任何时候都要分裂。 美国当前的政治分化在很多领域都有所体现，在选人用人领域体现得尤为明显。
依据不同的任职方式及任期，美国联邦政府公务员大致可以分为两类：一类是政务官，一类是事务官。政务官需总统提名，且任期会随总统的卸任而结束。事务官则是通过考试录用的职业性公职人员，亦被称为职业文官。虽然总统对政务官有任命权，但这种权力却受制于国会。美国宪法规定，必须征得参议院“建议和同意”之后，总统才可以顺利任命政务官。然而，宪法主要是确立总统与国会相互制衡原则，对于总统任命官员的选择并没有相应的具体标准。
在这种格局下，人事任命成为各方权力斗争的焦点和筹码。一方面，总统与国会相互制衡，一些重要的人事任命往往需要在台前幕后达成妥协才能推行。另一方面，总统提名仅限于政务官员，庞大的职业文官体系在政府内部会对总统形成某种制衡，而这也可能成为国会制衡总统的抓手。进而，总统、国会和文官形成错综复杂的制衡甚至争斗关系。
根据法律，任命程序分为提名和审批两个过程。在提名阶段，主导权在总统。总统一般会从本党派中选择合适人选，以确保今后政策的一贯性，也便于政策落实。到了审批阶段，制衡权会转移到国会手中。政府与国会之争也主要体现在这一阶段。国会可能通过一些具体手段来制衡总统任命。国会设立相应的委员会，对被提名者进行能力、经历、背景等多方面的审查与听证，然后才交付参议院表决。在审查程序完成后，委员会主席还可以用推迟听证的方法来拖延对被提名者的投票，使其无法进入最终的参议院表决。即使被提名者成功进入参议院辩论及最终表决阶段，反对者也可以利用“阻挠议事”规则来无限制地拖延辩论时间，达到中止提名的结果。这一套繁琐冗长的审查表决程序让国会有大量空间来给总统任命制造麻烦，总统新政府人选的落定有时会步履维艰。
比如，2017年川普任职后不久，参议院民主党领袖舒默就以其议题与竞选承诺不符为由，要求参议院进行多轮质询、多日听证，严格审查其提名人选及相关议题。随后，川普任命的国家安全事务顾问弗林因争议事项辞职。另一名川普提名的教育部长德沃斯，在参议院投票时竟然出现50票对50票的平局，只好请出副总统投下决定票，才助其涉险过关。
总统任命受到阻碍，在政府、国会相互制衡格局下已经成为惯例。这种制衡制度，在设计之初是为了实现各方权力的有效制约，但在后来的实际运行中不断暴露出弊端。在美国当前不同党派对立加剧的背景下，制衡制度中的弊端被放大。
随着政治分化愈演愈烈，参议院对总统政策的批准认可变得更加艰难。这种所谓的制衡极大削弱了政府治理能力，导致政府及国会公信力下降。治理能力减弱，政府回应性变差，矛盾的延续反过来又加剧了社会“求变”的诉求。美国政府能否从根本上弥合社会分歧，解决当下的迫切问题及矛盾，还需在实践中寻找答案。实际上，不仅是任命权，弹劾权及财政权都可能成为府会之争的领域，更加分化的政治对立今后也很有可能在美国政治中上演。怎样预防或纠正这种现象，是西方国家政治体制继续发展以及治理能力提升所需要认真解决的问题。
（作者单位：中国社会科学院政治学研究所）